政策性投融资
发布时间:2016.01.18    浏览次数:620次
什么是政策性投融资
  政策性投融资是政府为了实现其宏观目标,集中一定的财力物力,并广泛吸收企业和个人投资,用于政府指定项目建设的过程。 从范围看,政策性投融资包括政策性融资与政策性投资两部分。政策性融资是以政府金融机构和政府债券为主要方式的融资活动。政策性投资是以社会效益为主、政府决策的投资活动。政策性投资通常集中于基础性项目,这些项目投资规模大、周期长、收益低,难以激起企业投资和个人投资的兴趣,因而要由政府决策,由政府负责融资。政策性融资与政府融资是等同的,都是由政府为主体进行的,以政策性投融资与各相关方面关系。
  集财政性与金融性於一身的政策性投融资体系,它与社会一般投融资活动不同,它与中央银行的宏观政策管理,以及财政公共预算为了满足社会共同需要而实施的投融资,也是不同的。在建设政策性投融资体系中,必须划清相关方面的职能界限,才能保障政策性投融资体系的准确定位。
  (1)划清政策性投融资与一般财政收支关系,政策性投融资作为政府财政的一项特殊行为,它与财政的一般分配行为,是有联系而又有区别的不同事物。它们之间的联系主要表现在,都是政府用来配置社会资源的手段,其目标也是一致的,从地位来说,政策性投融资乃是一般财政分配的补充。然而,两者又是必须严格分开,不可相互替代的不同事物,其基本区别点有二:
  第一,运作范围和对象不同。一般财政分配是为了满足社会共同需要,它同市场配置一样,都是社会资源配置的主体,是日常社会资源配置的有机组成部分。而政策性投融资,虽然也是一种资源配置行为,但它是专门为纠正市场配置之失误的手段,是为了满足政府实施宏观调控政策的需要。就是说,财政一般分配是主,财政政策性投融资是从。
  第二,补偿方式不同。一般财政分配是无偿的,不能以盈利为目的,也不能进入市场。政策性投融资则是有偿的,虽然它同样不能以盈利为目的,但它的活动可以进入市场配置领域,为了实现某种政策目的,它可以向以盈利为目的的民间企业贷款。
  (2)划清政策性投融资与一般投融资的界限。政策性投融资与商业银行及非银行金融机构的区别,是很明显的,前者是实施政府政策为目的,非盈利性的;后者是以盈利为目的的商业性行为,这无须多说。问题是政策性投融资与中央银行宏观政策管理,特别是与政策性银行关系应当如何处理。政策性投融资体系动作中必须与中央银行货币政策紧密配合,协调动作,一般来说,政策性投融资体系与中央银行货币政策之间的分工,应当如同财政政策与货币政策分工协作一样,政策性投融资体系应当主要着眼于结构调整,当然,政策性投融资体系运作中,也会对宏观经济总量发生影响,应当注意与货币政策协调一致,至于政策性投融资体系与政策性银行关系,在建立政策性投融资体系过程中,理所当然要将现存的各个政策性银行,纳入政策性投融资体系的资金运用机构之中。而不应仍然独立于政策性投融资体系之外。
政策性投融资制度安排的设想
  (1)管理制度安排。政策性投融资的政策性特点决定,必须是采用集中化的计划管理方式。就是说,为保障政策性投融资规模和投向,能够严格而准确的符合宏观政策意图,必须通过中央统一计划安排,使政策性投融资体系中的中介环节和资金运用环节,有一个共同遵照执行的规范,才能保障投融资作用有效发挥。国外经验也表明,通过编制《政策性投融资计划》,来实现集中统一的计划管理办法是有效的。在我国,可以这样具体设想,这个计划如同国家预算一样,每年都要把各项融资来源,及资金使用的规模、具体使用项目、各项资金使用的收费标准及使用条件等等,都明细编入计划。即财政政策性投融资预算,它与国家公共预算不同的是,政策性投融资主管机构编制成计划后,只送国务院批准,呈人代会备案,人代会只对该计划实施日常监督,而不审批。以保持投融资运作的灵活性特点。
  (2)体制安排。基于投融资计划必须集中化管理的要求,在体制安排上,同样也应以中央集中为宜。实行政策性投融资资金主管部门集中统一管理,由各资金运作机构分工实施的体制。即在中央设置投融资管理机构,负责编制政策性投融资计划,以及按计划分配资金给各资金运作机构等日常管理和协调工作;各资金运作机构,即各政策性银行及政策性投资公司等等机构,则在投融资主管部门指导下,具体依计划实施贷款业务,落实计划。政策性投融资体系要不要实行分级管理,这是一个需要多加思考的问题,我们认为,是否分级,这取决于宏观经济管理是否分级,这两者应当是一致的。从理论上讲,政策性投融资体系,它作为实现宏观管理政策的一个工具,只有从国民经济总体上统一运用,方能有效地发挥其应有的作用,即便要实行分级管理,也只能是中央集中统一计划下的分级管理。
  (3)组织机构安排。建立资金委托、资金管理和资金运用三分离式的、政策性投融资体系的组织安排,其关键在于做为中介机构的资金管理环节如何安排。资金委托者决定于政府法律划定,其组织机构是现成的,无需做特别安排,而资金运用机构,已有政策性银行存在,唯一需要新创立的,则是资金管理机构以及机构设置在哪里的问题。鉴于建立政策性投融资体系,事关重大。根据我国国情,看来如同日本那样,将机构设置在财政部内部,可能有困难。因为,日本大藏省权限比我国财政部大,大藏省不只是管财政,也管中央银行。并且,日本有企划厅,也没有我国计委的权力大,这样,把政策性投融资管理权限,完全交给财政部,协调财政与货币政策,已经费力,如果再加上集财政与金融于一身的庞大投融资体系,将会更加矛盾重重。故在我国成立一个由国务院牵头,吸收财政部、计委、中央银行、经贸委、农业部等,共同组成一个政策性投融资管理委员会,可能是一个较好的选择。不过,由于政策性投融资与财政是密不可分的,把这个委员会下设的办事机关设置于财政部内,由财政部承担日常管理,是非常必要的。
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